2021年3月15日黄延信在新三农解答农村集体组织成员身份确认及其权利与义务

我国农村长期实行集体所有制，但一直没有明确成员的条件和边界，农村集体财产归属不清。产权制度是市场经济的基石，适应建立高水平市场经济体制的要求，必须要确认成员身份和数量，明晰产权归属。确认农村集体经济组织成员身份的目的，核心是为将归属不清的集体资产折股量化、确权到户、建立归属清晰的农村集体产权制度奠定人口基础。确认集体经济组织成员身份，是建立归属清晰的农村集体产权制度的要求。具体来说，确认农村集体组织成员的身份应由谁来进行，有何条件，遵循何种程序，已经确认身份的组织成员具有怎样的权利，应履行怎样的义务，这都是在农村集体组织成员身份确认中应该注意的问题。

集体经济组织成员身份由谁确认

2016年中央37号文件规定，要探索在群众民主协商基础确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。农村集体经济组织成员身份只能由与集体资产有关的农民民主协商确认。这是深化农村改革，建立归属清晰的农村集体产权制度的重大任务。集体资产归本集体成员集体所有的法律规定要求，必须清楚界定集体成员的身份和边界。过去长时期只讲集体经济，不讲成员是谁。从发展进程和逻辑上讲，集体资产不是天生就有的，是原先入社农户用家庭所有财产入股形成的，那么，原入社农户家庭从入社开始到这次确认成员期间所自然增加的家庭人口，原则上都具有集体成员身份。集体经济组织的财产本来是不同农户入股形成的，经过时间的推移，农户的人口数量发生了改变，而且各户对集体发展的贡献也不一样。在这种情况下，谁是成员谁不是成员，应由与集体财产有关的农民坐下来商议确定，其他人无权干涉。

确认集体经济组织成员的程序

先制定群众民主议事的规则。确认集体经济组织成员，涉及每个家庭与集体财产有关的个人的切身利益，应先制定对所有群众一视同仁、普遍适用的、抽象的、民主决策规则。就是要经群众民主投票决定，将来涉及民主投票时同意比率达到多少为一致通过。如果不制定抽象的、具有普遍约束力、对所有人员一律平等的投票规则，一旦投票与具体目标、具体事项联系起来，很可能有群众会从自身角度考虑投反对票，出现多数人同意、而少数人不同意的情况。

其次，确定确认成员的时点。确定集体经济组织成员边界，要有明确的时点，确定在这个时点上现有的人，哪些是成员、哪些不是成员。在确定确认成员的时点问题上，集体资产多少及收益分配情况影响农户的选择。时点的选择应充分吸收不同农户的意见，由农户协商确定,主要应得到原集体经济组织范围内的农户同意。在实际操作过程中，为了防止相邻村的农民在确认成员时出现两头落空问题，一个县确人成员的时点应大体一致。

其三是对照标准核实人口信息。开展集体经济组织人口基本情况摸底调查，各户根据民主确定的确认成员的标准，申报家庭人口数量。确认成员工作小组要对各户提供的人口信息，对照标准逐一核对，符合条件的列入成员。然后将初步核定结果向农户公示，接受群众评议。群众会对初步核定结果提出意见。对群众提出的每条意见，确认成员小组要以标准为依据，对相关人员的信息情况再核实，并将调整后的结果向群众公示。群众对调整结果有意见的再核实，再调整。

建立成员名册（成员名单）并在县乡政府备案。建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度，是形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系的需要。集体经济组织成员身份公示无异议，并经农户签字确认后，集体经济组织应建立成员名册，并到县乡政府主管部门备案。成员名册记载信息应与在政府主管部门备案的信息相一致，并在适当范围内公开。

确认集体经济组织成员的条件

从道理上讲，一个人是不是集体经济组织的成员，根本要看这个人与集体经济组织的财产有没有关系，有财产关系是首要的、基本的条件。与集体财产有关系，就是对集体财产有直接或间接的所有关系、对现有财产作出贡献。2016年中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见（37号文件）要求：依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、土地承包关系，对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。所以要统筹考虑户籍关系、土地承包关系，是因为原先加入集体经济组织的农民或者说最初的集体经济组织的成员，他们的户籍都在农村，在农村改革时都平等获得了集体土地的承包经营权。显然，目前户籍在本村、在改革初期获得集体土地承包经营权的人员，毫无疑问是集体经济组织的成员。

所谓依据有关法律法规是指以下情况：一是婚姻法。最初加入集体经济组织的家庭，由于结婚增加的人口，以及他们合法生育的人口，这都是家庭合法增加的人口，应是集体经济组织的成员。二是收养法。最初加入集体的农户，因合法收养增加的家庭人口，应是组织成员，包括在1992年我国《收养法》出台之前农户事实收养的人口。三是移民法。包括政策性移民，如修建水库产生的库区移民，受灾地区的移民，城镇到农村落户的移民等。需要强调的是，制定确认成员的标准，对原集体经济组织范围内的所有人员，必须一视同仁，平等对待，不能出现多数人侵犯少数人和妇女权益的现象。

公职人员可否是成员

对原农村人口、目前为公职人员身份的可否确认为成员，要区分不同情况，不可以简单地说是或者都不是。应避免因确认成员在不同农户家庭之间产生新的不公平。中央关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见明确要求：尊重农民群众意愿，发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，真正让农民成为改革的参与者和受益者。在集体经济组织成员身份的确认标准的确定、集体资产的股权设置等方面，务必充分听取农民群众的意见和选择，切不可替农民做主。地方党委政府可以就改革任务、原则、程序等提出指导方案，但不宜制定确认成员的具体办法，这应由群众民主决定。对现在由财政供养人员是否可以确认为集体经济组织成员，从许多地方的做法看，原则上，以前是农民，经过上大学现在由财政供养的人员，如果其上大学是由国家财政资助的，毕业后由国家计划安排工作的，不再确认为集体经济组织成员。如果农民的子弟上大学是自费的，毕业后就业是自谋职业，即使现在由财政供养，一般也确认为成员。需要明确的是，这类公务员被确认为集体经济组织成员，其享有集体资产股权，是集体财产所有权人依法赋予的，党政有关部门不宜强行要求公务人员不能为农村集体经济组织的成员，不宜与农民民主决定相冲突。

成员家庭今后新增人口可否是成员

对现有集体资产有贡献的人可以是集体经济组织成员，对集体资产没有贡献的人，不能自然成为集体经济组织的成员。根据2016年党中央国务院的决策部署，开展农村集体产权制度改革，经群众民主协商确认、建立成员登记簿并在县乡有关部门备案的成员为农村集体经济组织的初始成员，对初始成员一般实行生不增、死不减固化管理。

需要明确，农村集体组织成员家庭的新增人口只能通过继承、分享家庭拥有的集体份额的办法，按照集体经济组织章程规定获得集体资产份额和集体成员身份，享受相关权利，履行义务。具体由集体经济组织章程规定。农村集体产权制度改革，是通过确认成员身份，明确现有集体财产的归属问题。现有财产一旦经过群众公认的程序确权到户，其归属就是明确的和单一的，不可以因为不同家庭人口变化对已经确权到户的财产进行第二次分割让出。同时，集体经济组织现有的资产，都是改革试点前劳动创造积累的，这次产权制度改革后，成员家庭新增的人口，未对资产的形成付出劳动、作出贡献。还要注意的是，如果简单承认成员家庭未来新增人口为集体经济组织成员，又势必会引出两个难以解决的问题：一是既然承认成员家庭新增人口是集体经济组织的成员，这些新增人口要主张财产权，也要获得集体资产股份。既然承认其成员身份，不给予其集体资产股份显然说不通；如果给予其集体资产股份，标准是什么？这些股份从何而来？二是不同成员家庭新增人口多少不同，赋予新增人口集体资产股份势必在不同成员家庭之间造成新的不平等，农民会问这公平吗？成员对集体资产的产权制度还有稳定预期吗？

需要明确的是：这次明确的集体经济组织成员，主要是对集体的经营性资产拥有折股量化的股权，取得集体收益分配权。耕地实行集体所有家庭承包经营制度，已经承包到户，并长久不变；因此绝不可以因为集体经济组织成员的变化调整农村土地承包关系。基于同样道理，要把宅基地所有权在群众认可的条件下，确权到户，成员家庭新增人口对宅基地权力可以在家庭内部分享和继承。

今后其他人要成为集体经济组织成员，可以用个人资产向集体经济组织入股，只能与集体经营性资产发生经济关系，不能与承包土地和宅基地的所有权发生直接联系；其他人要加入集体经济组织必须经原集体经济组织成员全体一致同意通过；有关办法要通过成员大会表决形成决议或记载于集体经济组织章程。

农民对集体资产的产权架构

确认农村集体经济组织成员身份，目的在于找到集体资产的主人，明确产权归属。在农村，集体资产包括土地、经营性资产和宅基地，实行不同的改革政策，农民对三类资产的产权会有不同。一类是耕地，这类资产实行的是农民集体所有，农户以家庭为单位承包经营，相关的政策和法律早已明确，在承包期内，发包方不得收回土地，不得调整土地，实行增人不增地，减人不减地，就是农民所说的生不增死不减。土地承包期在延长的三十年到期后，再延长三十年。赋予农民长期有保障的土地使用权。对这类资产，农户家庭新增人口通过分享原家庭承包土地的办法，获得相应的产权。第二类是集体经营性资产，在确认集体经济组织成员的基础上，折股量化，确权到户，实行不随人口增减变化而调整的方式，实行固化管理。成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。宅基地虽说是集体所有，但一直有不同的农户占有和使用，今后原则将不再新增宅基地数量，考虑到一部分农村新增人口将向城镇转移，农民在农村建房将主要通过盘活现有宅基地来解决。原先政策文件的一些提法应加以修改：如农村集体经济组织成员有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，已于集体资产分类改革的实际不相符；又如保障村民的宅基地使用权，农村集体产权制度改革后，村民与集体经济组织成员不是一个概念，村民可以是原本村农民，也可能是新迁入的，二者权利是不同的，不宜笼统讲保障村民的宅基地使用权。

集体经济组织成员的权力与义务

这次确认集体经济组织成员，主要在于明晰集体资产归属，农民集体所有的土地已经以家庭为单位承包到不同的农户，宅基地一直由不同农户占有和使用，集体经济组织成员的权力，主要体现为在组织内部成员具有选举权和被选举权，对集体统一经营的资产运营管理、经济发展、集体事务的民主决策、民主监督等基本参与监督权利，按照所持集体资产股份参与集体经营收益分配的权力，民主选举本集体经济组织领导人。这些权利只能由本集体成员民主议定，通过集体经济组织章程明确记载，照章执行。不宜、也不能由其他组织决定。不存在集体经济组织以外的力量确定的所谓“成员权”问题。同样，作为成员应在集体经济组织发展过程中尽相应的义务，但这种义务同样也只能由本集体组织的成员民主决定，载于章程，大家自觉遵守。