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乡村振兴的日韩经验及对中国的启示

来源:中农富通    时间:2019-11-25

一、引言

当前,中国正处于城镇化、工业化、信息化和农业现代化快速推进阶段,但农业现代化依然是“四化”同步发展中的短板,农业农村发展相对滞后已成为我国经济社会发展中“不平衡不充分”结构性矛盾的突出表现。缩小城乡发展差距,实现城乡融合发展,是解决我国发展中“不平衡不充分”问题的必然要求。基于新时代我国社会主要矛盾发生转化的科学判断,党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略,这是推动我国农业农村现代化的重大战略部署,是关乎全面建设社会主义现代化强国的全局性、战略性和前瞻性的重大历史任务。乡村振兴战略的提出,为新时代做好“三农”工作指明了方向。以此为契机,全国社会各界掀起了一股“乡村振兴”的研究与实践热潮,而农村改革发展也迎来了各种扶持政策密集出台的“窗口期”。然而,国家幅员辽阔,地域差异大,如何结合本地实际情况以形成有效的路径与模式,这是当下政界和学术界需要关注的焦点问题。

乡村振兴战略是对乡村凋敝的必然回应。随着工业化和城市化进程的加快,乡村走向衰弱成为不可抗拒的潮流。当然,城市化不等于消灭乡村,工业化和城市化发展并不意味着乡村文明的消亡。纵观世界各主要发达国家的现代化进程,如欧美、日本等都经历了乡村由衰弱走向复兴的演变过程。这些国家在工业文明达到一定高度后,如何重振乡村,如何实现乡村的全面复兴?他国的成功经验对我们今天实施乡村振兴战略有哪些启示意义?这些都是值得我们广泛关注和深入思考的问题。尤其是东亚地区的日本和韩国,与欧美不同,这两个国家在资源禀赋、发展条件、农业特征、历史文化等方面与中国有一定的相似性,其乡村振兴的路径与经验可为我国学术界提供难能可贵的研究样本。

他山之石,可以攻玉。立足于我国基本国情和农情,科学总结和借鉴其他国家乡村振兴的成功经验,对于探寻我国乡村振兴的可持续发展道路具有重要的启发价值。基于此,本文将对日本、韩国乡村振兴的政策路径及其经验进行梳理与探讨,以期为我国乡村振兴战略的实施提供有益的参考。

二、造村运动:日本的乡村振兴之路

与欧美相比,日本的工业化和城市化起步较晚。城市化进程晚于英国一个多世纪,晚于美国近半个世纪。始于明治维新近代工业化为农业转移劳动力提供了大量就业机会,同时,农业的技术进步和劳动效率提高,也迫使农业劳动力向城市工业部门大规模转移。大量农村人口向城乡迁移不可避免地使乡村趋于凋敝和衰弱。乡村劳动力老龄化与兼业化现象严重,乡村生态环境遭受严重破坏以及农业综合生产能力显著下降,阻碍了日本的现代化进程。为了破解工业化和城市化进程中乡村衰弱的困局,日本开始走上一条以造村运动为主轴的乡村振兴之路。日本推进乡村振兴的内在逻辑在于弥补乡村凋敝造成的城乡对立和城乡贫富差距扩大。总体而言,日本的乡村发展走在世界前列,许多做法和经验值得我们借鉴。

在乡村振兴的过程中,日本坚持法律保障与改革发展同步推进,特别重视涉农法律法规体系的建立和完善。1961年,日本开始实施《农业基本法》,把缩减工农之间收入差距作为基本法的目标之一。之后日本加强立法,颁布多个法律法规来促进农业农村发展。如1967年,日本农林水产省提出了《结构政策的基本方针》,为解决农地流转、农业融资、农户协作、土地改良开发、技术推广应用和养老金等诸多问题提供政策指引。1968至1970年,日本先后制定了《农振法》《农地法》《农协法》及《农业人养老金基金法》,为改善农业结构、增强农村活力提供了坚实的保障。20世纪70年代末,日本政府以振兴产业为着力点,通过造村运动来复兴逐渐衰败的乡村。11980年制定了《农地利用增进事业法》,使农地产权的租借、买卖走向规范化和市场化;1992年又先后制定了《农业经营基础强化法》《农业者年金基金法》《租税特别措制法》,在财政、税制等方面给予农地市场化流转更大的支持,有效地促进农地产权的市场化流动;1999年制定了《新农业基本法》,提出了要发展“有效率和稳定的农业经营体”的思路,鼓励农地向“认定农业生产者”集中,允许股份公司取得农地产权,参与农业经营。

通过上述一系列的农地改革措施,极大地提高农地流转的速度和规模。如从1970年到1985年,全国农地出租的面积相应地从7.6%上升到20.5%,逐步瓦解了长期实行的“耕者有其田”的自耕农制度。“通过土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模,使日本农地制度的核心转向了有效利用土地”。2当然,目前日本的农业生产也存在一些问题:尽管农地流转率提高有利于农村劳动力大规模转移,加快了城市化进程,但由于政府对农业过度保护,以及农业劳动力过疏化与老龄化加剧,导致农户兼业化与耕地撂荒现象日益严重,从而阻滞了农业规模经营效率的持续提升。

综上所述,以1961年《农业基本法》的实施为开端,日本以完善立法体制机制为主线,根据不同阶段农业农村发展需要,采取了有针对性的政策工具,逐渐走上了一条乡村复兴道路。通过提高农业综合生产能力,拓宽农民增收渠道,改善乡村生态环境,有效解决了城乡发展差距问题。总体而言,日本的农业发展和乡村建设走在世界前列,特别是,日本与我国有着人多地少的相似国情,其乡村振兴的实现路径及经验教训值得我们学习与借鉴。

日本乡村振兴的具体政策措施,主要包括产业振兴和造村运动等两大方面。

通过上述各项政策措施,使日本农业农村发生了巨大的变化,提高了日本农产品的国际竞争力,提升了农民的福利水平,消除了城乡发展差距。当然,在日本人口少子化、步入老龄化社会的宏观背景下,产业振兴和造村运动的努力仍未能阻挡乡村人口外流趋势,但尽管如此,其政策措施从总体上取得了显著成效。其中,有几个亮点值得我们关注:一是实施“一村一品”战略。坚持因地制宜原则,利用地方特色资源来推动村域特色农业产业发展;二是实施农产品品牌战略。加强农产品品牌培育,推进农产品生产、加工、出口发展,提升本国农产品国际竞争力;三是尊重村民的主体地位。鼓励村民参与乡村发展规划的制定及环境建设事业等活动,强化村民的主体性,激活乡村振兴的内生动力。

三、新村运动:韩国的乡村振兴之路

二战后的韩国是世界上较为落后的贫困国家之一。20世纪60年代以后,韩国完成了重化工业的调整,实行出口导向型发展战略,极大地带动了经济高速发展。随着迅速的国家工业化,韩国进入人口城市化快速发展的时代。1960年韩国城市化率仅为28.0%,至2013年城市化率达到91.0%,已经完成城市化进程,历时仅半个世纪左右。韩国是新型工业化国家中农村剩余劳动力转移最快的国家之一,大量的农村劳动力沿着刘易斯模型所揭示的路径,从农业与农村领域向工业和城市部门流动,绝大部分农民已经从传统的小农生产者向现代都市的市民演进。韩国农村剩余劳动力的顺利转移,主要是由工业化和经济腾飞所驱动,这是国家现代化和城市化的客观要求和必然趋势。然而,跟欧美、日本相类似,韩国在现代化进程中也经历了乡村衰败阶段。城乡收入差距悬殊,农民生活水平低下,农业劳动力人口大量外流,这些工业化和城市化溢出的负面效应不可避免地使韩国乡村陷入凋敝的困境。到70年代,韩国为促进乡村发展,掀起了全国性的“新村运动”,以期重振日趋衰弱的乡村。

韩国新村运动以“勤勉、自助、协同”为基本精神,通过政府强有力的领导和居民自主的参与,推动农业农村跨越式发展。(1)韩国新村运动大体上分为五个阶段。

综观韩国新村运动的发展历程,我们可以清楚地看到政府在新村运动中扮演了非常重要的角色,其不仅是倡导者、发动者,而且还是直接的参与者、组织者与推动者。毋庸置疑,“韩国的新村运动是由政府主导的自上而下与自下而上相结合的社会运动,是一次全国性的社会运动”。3经过五个阶段的新村运动,韩国乡村发生了翻天覆地的变化,实现了粮食的自给自足,提高了农民的收入水平,实现了农业农村的全面发展。新村运动为韩国经济的腾飞奠定了坚实基础。尽管韩国当下的乡村仍未完全摆脱衰弱萧条的面貌,其政策措施也并不是都很成功,但回顾和探究韩国的新村运动和新村精神,仍然具有重要的参考价值。

其中,有几个亮点值得我们关注:一是坚持分类指导原则。把全国村庄划分为若干类型并选定不同的工作重点,对不同类型的农村进行的分类指导;二是实施结果导向的激励政策。没有平均分配新村建设的投入,而是根据新村运动开展的程度以及各村成绩的好坏奖优罚劣,区别对待;三是大力开展教育培训工作。围绕着农业技术、农协组织的活动、新农村运动的内容和方法、精神和理念教育、成功案例等内容对农民展开教育培训;四是坚持“先立法、后改革”的依法行政原则4。加强相关立法,通过依法治理,农业发展和乡村建设所涉及的各个领域均有法可依,为新村运动顺利开展提供有力的法制保障;五是大力推广新村金库建设。新村金库是指“长期生活在某一区域内的居民,以相互了解和信任为基础,共同出资并向急需资金的成员提供低息融资,追求成员之间共同利益的自发的金融组织”5。类似于中国乡一级的农村信用社,但功能更全,话语权更大,在乡村文化教育、技术推广、卫生和社会福利事业等方面发挥着巨大作用。

四、东亚乡村振兴的经验及启示

前面,先后就日本、韩国的乡村振兴之路进行深入探讨。他山之石,可以攻玉。尽管不同国家在发展道路、体制机制及乡村振兴的历史背景方面存在一定的差别,但还是可以从各国的乡村振兴实践中获取经验教训。值得注意的是,由于不同于日本、韩国的工业化和城市化道路,我国城乡之间、地区之间发展差距较大,城乡二元化结构更加突出。此意味着,我国在实施乡村振兴战略的过程中,将面临比其他国家更大的困难和挑战。基于此,我们应立足于基本国情和农情,探索一条中国特色社会主义乡村振兴道路。综合来看,上述两个国家在推进乡村振兴过程中取得了较好的实践效果,一些共同经验值得我们学习和借鉴,我们可以从中得到一些有益的启发。

(一)坚持“以工补农、以城带乡”

工业化和城市化是一个国家迈向现代化的必由之路。在工业化和城市化的过程中,每个国家都面临着农村劳动力大量转移而导致的乡村凋敝和衰败,都面临着如何发展农业农村以重振乡村文明和重构乡村社会秩序的问题。由此可见,乡村振兴因“乡村凋敝”而生,这几乎是所有国家推进乡村振兴的共同逻辑。欧美主要国家、东亚的日本和韩国在不同的历史时期都不同程度地经历了乡村衰退的过程,后经过制度性红利的溢出效应较好地实现了乡村振兴,其过程呈现出类似于“倒U”曲线的共性特征。

如图1所示,伴随着一个国家工业化和城市化的发展,乡村走向衰弱成为必然趋势,尤其是在城市化快速推进阶段,农村劳动力向城市工业部门大规模迁移,资源要素迅速向城镇集聚,城乡收入差距不断扩大,由此导致乡村出现经济社会急剧衰败的空心化、边缘化现象。这个阶段实质上就是典型的“以农补工、以乡促城”的资源配置和城乡发展格局。当然,城市化不是为了消灭乡村,乡村与城市不仅相辅相成,而且缺一不可。基于此逻辑,一些国家当城市化进入稳定发展阶段就开始调整城乡关系的政策导向,从制度层面避免导致城乡“过度”分化的走势。如东亚的日本、韩国结合各自的国情,加强政策与制度的有效供给,实施了“以工补农、以城带乡”政策,有效遏止了乡村进一步走向凋敝和衰败。随着城市化发展进入后期阶段,这些国家凭借国家现代化释放出的巨大红利,实现了乡村振兴和城乡融合。

当前,我国城乡关系正发生着根本性变革。没有农村发展,城镇化就会缺乏根基;而没有城镇的支持,乡村振兴也难以为继。在农村发展资源紧约束的背景下,单靠农村内部是无法完成乡村振兴的历史使命,必须依靠外部资源和有效政策的坚定支持。基于此,我们认为推进乡村振兴战略,离不开“以工补农、以城带乡”。要不断加大城乡融合发展力度,合理引导城市现代资源要素向农村倾斜。重塑城乡关系,走城乡融合发展之路。

(二)以农业现代化助推乡村振兴

农业现代化是乡村振兴的题中之义。实现乡村振兴,产业兴旺是重要内容,也是基本前提,没有农业产业发展和支撑,乡村振兴发展就失去了物质性保障。因此,世界各国都特别重视本国农业现代化建设。以基础设施建设和农业科技创新为主轴,着力推动现代农业的多元化发展。当然,国情不同决定了不同国家农业现代化路径的差异性。一般而言,人少地多的国家,以机械化规模化经营方式为主;而人多地少的国家,更倾向于投入更多劳动力以提高单产。国外现代农业发展路径有三种主要模式,即以美国为代表的规模化、机械化、高技术化模式;以日本、韩国、以色列等国为代表的资源节约和资本技术密集型模式;以及以法国、荷兰为代表的生产集约加机械技术的复合型模式。

一个国家不管选择何种农业现代化模式,都要充分考虑本国的工业化水平和资源禀赋特征。纵观日本、韩国的农业现代化路径,我们可以看出,这两个国家都是基于各自国情来探索农业现代化发展道路的。在推进农业现代化过程中,它们都积极制订和实施切实有效的农业支持和保护政策,非常注重对本国农业的保护,并借助于现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法来改造传统农业,同时,全力做好生态环境保护工作,促进现代农业的可持续发展。从世界农业发展趋势来看,产业融合和多功能化是农业现代化发展的必然方向,日本和韩国在乡村振兴中也特别注意一二三产业交叉融合发展,以及农业多功能性的拓展。

对标日本、韩国,我国农业现代化水平具有较大的差距,农业现代化依然是“四化”同步发展中的短板,且普遍存在着农业综合生产能力较低、农产品国际竞争力不强、农业综合效益不高、农业供给侧结构性矛盾等突出问题,因而在乡村振兴战略实施过程中,要投入更多的资源来促进农业现代化建设。

(三)强化农业科技创新驱动作用

国际经验表明,乡村振兴离不开农业科技的强有力支撑。不管是欧美,还是日本、韩国都高度重视乡村振兴的科技支撑,都采取了多种措施促进农业生产技术的研究、应用和推广,使科技逐步渗透到农业农村发展的方方面面。综合来看,这些国家主要从农业科技创新和农村教育培训两个环节来强化科技创新驱动作用的。如日本,以解决农业“后继无人”问题为导向,把职业农民的培育作为国家农业教育中的主要任务,积极搭建农协培训中心、农业科技培训中心等农民教育培训平台,重点培育农村产业带头人和接班人,强化对农民的技术培训和生产指导;同时非常重视农业科技研发,试图通过科技创新提升农业生产效率,近年来,随着信息技术、遥感测量技术、智能物联网在农业上的使用和推广,日本农业综合效益和国际竞争力得以不断提升;韩国在新村运动的第二阶段,就加大农民教育培训力度,着力提升农民的综合素质,从20世纪80年代开始就推动农业信息化发展战略,利用先进的信息化网络,为农业科研、教育和技术推广提供信息支持。

强大的农业科技创新能力、完善的农业科技创新体系在助推本国农村经济增长、加快实现农业农业现代化、增强农业国际竞争力的进程中起着至关重要的作用。对标这些国家经验,我国在农业科技创新和推广方面仍然存在较大差距,任重而道远。随着工业化、城镇化快速发展以及人口增加,我国人均耕地面积在不断减少,由此产生了农产品供给总量与需求刚性增长之间的矛盾。可见,通过实施科技兴农战略来提升农业综合生产能力和综合效益有其紧迫性和现实意义。因而在推进乡村振兴战略过程中,必须加大农业科技创新力度,健全农业科技创新体系,把农业科技摆上更加突出的位置,发展高产优质高效的现代农业。

(四)注重经济、社会和生态的协调性

乡村振兴,不仅仅是产业振兴,还包括社会、文化、生态等各方面的全方位振兴。乡村振兴固然以农业产业发展为根本,但如果忽略社会效应和生态效益,片面追求产业发展将给乡村社会和生态带来严重后果,实现乡村全面振兴将是不可能的。从东亚国家经验来看,保证乡村经济、社会和生态的协调发展,是实现乡村全面振兴的重要前提。如日本在资源贫乏基础上的造村运动更值得我们关注,从农业生产环境整治,到农村生态环境整治,再到完善基本公共服务体系与社会保障制度,经过渐进的、长期的农村建设,推动了乡村经济社会的全面复兴;而韩国通过政府主导的自上而下与自下而上相结合的新村运动,促进乡村经济、社会、生态的全面发展,较好地实现了经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

可见,推进乡村振兴较为成功的国家都格外注重经济、社会和生态的协调性问题。建设产业兴旺、社会文明、生态宜居的美丽乡村,是乡村全面振兴的主要内容和基本要求。唯经济发展模式必然会导致乡村生态环境问题日益突出,最终成为乡村经济可持续发展的障碍。因此,在我国实施乡村振兴战略的过程中,强调“产业兴旺”的同时,也必须重视乡村社会、文化、生态等各方面的建设,实现农业经济发展、社会关系融洽、生态环境优美的共赢局面,构建乡村经济、社会和生态和谐发展的美好愿景,为全面实现“农业强、农民富、农村美”奠定坚实的物质基础。

(五)加强相关法律法规建设

新制度经济学家诺斯认为,政治制度和法律是促进经济增长的重要因素,制度的演进需要依靠正式的政治制度作保证。就乡村振兴而言,在法制的框架下进行规划和建设,有助于化解各利益相关者博弈行为所引致的矛盾与冲突,保证乡村振兴的各项工作得以顺利展开。

综观乡村发展较好的国家,涉农法律法规体系都比较健全。就东亚国家而言,无论是日本,还是韩国,为适应乡村振兴的客观需要,都高度重视乡村法治建设,先后出台了多项法律法规,以法律为依据不断推动体制机制改革与创新,促进乡村经济社会的全面复兴。“立法先行、政府推动”几乎是上述两个国家乡村复兴之路的共同特征。如日本根据不同阶段农业农村发展需要,先后采取了完善立法、体制、机制和政策工具,逐渐走上了一条乡村振兴道路;韩国坚持“先立法、后改革”的依法行政原则,新农村建设所涉及的各个领域都在法治的框架下运行,为新农村运动顺利开展提供有力法制保障。

国际经验表明,乡村振兴,法治建设要先行。当前,我国实施乡村振兴战略,同样离不开法治保驾护航。我们应该立足于基本国情,学习和借鉴其他国家法治建设的先进经验。2015年中央一号文件首次聚焦农村法治问题,明确提出:“必须加快完善农业农村法律体系,同步推进城乡法治建设,善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。”72018年中央一号文件首次提出“建设法治乡村”,表示要强化法律在化解农村社会矛盾等方面的权威地位。8由此可见,加强相关法律法规建设,以法治方式推进乡村振兴的各项工作,是新时代我国实施乡村振兴战略的题中之义和内在要求。乡村治理需要以法治的方式来推进。一个远离法治的乡村,不可能是一个治理现代化的乡村。通过法治建设,树立法治农村理念,营造崇尚法治的氛围。在法治的规范与制约下,可以有效避免地方政府和基层组织在乡村振兴工作中“以权代法、以言代法”等违法行为,确保乡村振兴战略得以顺利推进。

(六)尊重农民的主体地位

乡村振兴的主体是农民,实施乡村振兴战略离不开农民的支持与参与。从国外的经验来看,政府主导与公众参与相结合是保证乡村振兴顺利推进的有效途径。不论是日本的造村运动、还是韩国的新村运动,在乡村规划与建设中都建立起“政府主导、公众参与”的良性互动机制,不仅鼓励公众积极参与乡村建设阶段,还通过公开论证、座谈会等方式让公众参与前期规划研究,并以完善法律法规为保障,确保公众的参与权、知情权、监督权不受侵害,使乡村规划、建设工程在阳光下公开透明运行。

鼓励公众参与乡村建设规划的各项工作,有助于强化公众的主体性,激活乡村振兴的内生动力。日本、韩国乡村振兴中的公众参与模式值得我们借鉴。当前,我国实施乡村振兴战略同样也离不开农民的参与和推动,这就要求我们必须坚持以人民为中心的价值取向,尊重和维护农民的主体性地位,充分调动农民群众的积极性、主动性、创造性,激发他们投身到建设美丽乡村的大潮中,形成乡村振兴的内在推动力量。通过完善相关法律法规,依法保障农民的主体地位,让农民充分地享有参与权、知情权与监督权;同时,加强农民主体意识培育,建立起“政府主导+群众参与”的美丽乡村建设长效机制。从实践来看,广大农民群众既是建设现代农业的主力军,也是乡村振兴的主体力量,他们对家乡的发展情况及面临的问题,感受最真实,最有发言权。只有尊重农民主体地位,维护农民合法权益,积极呼应农民的利益关切,才能有效化解乡村振兴中的各种利益冲突和矛盾,才能为乡村振兴创造良好的社会环境与政治基础。